在某種意義上，三孩生育政策及其配套支持措施的實施，帶動了中國社會領域的全面建設，將把以往經濟發展過程中相對被忽略的、逐漸被積累的社會發展短板一并補齊
圖/視覺中國
文 | 宋健
近十年來，中國的生育政策不斷進行寬松化調整。2013年實施“單獨兩孩”政策，允許夫妻一方為獨生子女的家庭生育第二個孩子；2016年實施“全面兩孩”政策，終結了持續近40年的“普遍一孩”政策；2021年實施三孩生育政策與配套支持措施，中國家庭繼20世紀五六十年代之后再次開啟多孩模式。
然而，在對生育孩子的數量限制逐漸放松的同時，中國每年的出生人口數卻呈現下降態勢。近日，《中國統計年鑒2021》披露，2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，同期人口自然增長率僅為1.45‰，創下歷史新低。一個更為直觀的數據是，2020年的出生人口為1200萬。而在2019年，全國人口出生率為10.48‰，自然增長率為3.34‰，新出生人口為1465萬。再前一年的出生人口為1523萬。
在這一背景下，人們需要去思考，生育政策的作用是什麼？中國低生育率現實情境下，為什麼仍要實施有數量限制的生育政策？生育政策的放松能夠有效提升生育水平嗎？如何應對低生育水平的挑戰？
生育政策是人口自然增長調節閥
人口是一個國家的基本資源和財富，也是社會生活的主體。在歷史上，人口規模是執政者最為關注的重要指標，人口增減往往作為衡量國家興衰或施政成敗的標志。例如，戰國時期的秦國自開國以來雖地處偏遠、貧窮落后，但秦孝公親下《求賢令》招攬各國人才并歷代延續，由此奠定了秦國日益強大乃至后來統一六國的基礎。
人口增長受死亡、生育、遷入和遷出四個因素影響，其中死亡和生育構成自然增長，遷入和遷出構成遷移增長。
嚴格來講，遷移增長并不改變人口的絕對規模，只會改變人口的相對分布。
人口遷入必定對應人口遷出，遷出地和遷入地可能損益不均。比如，人口向發達地區集聚的同時，欠發達地區遭遇著“腦流失”；城鎮化過程中鄉城遷移人口在為城市建設添磚加瓦的同時，也加速了農村的“空心化”和老齡化進程。
一個國家或地區人口的遷移增長不僅受到遷出地和遷入地遷移相關政策的吸引或限制，還受到遷移意愿的強烈影響。遷移政策往往采取吸納有用人才、阻攔無需人口的策略，起著篩選和挑揀的作用；而遷移者則以腳投票，不畏艱苦也要千方百計到達自己的夢想地。遷移者在遷入地的社會融合程度決定了移民的存留情況和遷入地的社會安定與否。
除了主動遷移外，還有被動遷移和一些特殊遷移。如大型工程建設所需的村莊搬遷和重新安置等，需要政府出面組織；而由于戰亂、政變等造成的難民無家可歸、無處容身的境遇，則成為國際社會亟待解決的問題。
與遷移增長相比較，自然增長改變人口的絕對規模，是人口增長的核心力量。
其中，死亡因素在相當長歷史時期內是人口規模徘徊不前的決定性因素，由于饑荒、戰爭、傳染病等造成的人口衰減，有時甚至會導致政權交接和王朝更替。面對不受人們意志所左右的死亡因素，人類共同的對策是發展醫療科學技術和推廣公共衛生經驗，制定健康相關政策，努力提高人們的健康素質、延長平均預期壽命。就這一點而言，健康相關政策雖然可能細節各異，但在大方向上幾乎不存在太多差異性。
在死亡率居高不下的時期，生育水平關乎民族興亡，高水平的生育率可抵御死亡造成的人口衰減。隨著大多數國家或地區完成死亡轉變，世界各國的生育率呈現差異性格局。目前大多數人口已經完成了生育轉變，生育率和死亡率都降到了低水平，也有一些人口（主要在非洲）迄今生育率還保持在較高水平。
從國際經驗來看，生育轉變并不會在死亡轉變之后自然而然地發生，而是存在一段或短或長的滯后期。生育轉變的三個前提條件分別是生育自主意識、低生育意識和低生育能力。
生育自主意識是指意識到生育不是“天定”或“神定”，而是“人定”的事情，個人及其家庭可以自主決定是否生育和生育多少孩子。
低生育意識是指意識到大多數孩子都能夠在出生后平安活到成年期，不必要再像死亡率較高水平時期那樣，為了確保兩個孩子活到成年而生育更多的孩子。
低生育能力則是在夫妻生活中能夠獲得便利而有效的計劃生育相關技術、藥具和措施，具備實現生育意愿的能力。
由于生育轉變的滯后效應，一個國家或地區的人口一般會在死亡水平已經下降而生育水平尚未下降時，出現較快的增長，使人口規模激增，這種激增可能有利于，也可能阻礙了國家的整體目標實現。人口內部促使生育轉變的意識和能力通常存在較大異質性。生育政策往往由國家政府部門主導制定，均化人群異質性，一方面喚醒和加強個人和家庭的意識，使其與國家所需的人口自然增長方向和程度相一致；另一方面提升個人和家庭實現生育意愿的能力。
生育政策會隨勢而動因時而變
生育政策是為了實現人口總體發展目標，規范或引導育齡夫婦生育行為，由國家制定的、進行生育調節的一系列措施組合。生育政策的實施對象主要是家庭，在人口轉變初期為了向家庭提供避孕節育技術和藥具等服務，多實施“家庭計劃項目”（family planning program），在中國稱為計劃生育政策。生育調節的方向隨國家目標而變，當人口增長過快時，多會控制生育；人口增長符合預期時，一般會放任生育；當人口增長過緩或長期負增長時，可轉為鼓勵生育。
在人口轉變過程中，許多國家和地區都制定和實施了直接或間接的生育政策，有些比較激進，有些相對溫和，效果不一而足。如人口規模即將超越中國的印度是世界上第一個實施計劃生育政策的國家，但其效果不盡如人意，不僅未能有效控制人口增長，還因政策過激導致了當時政府的政權交接。日本、韓國等東亞鄰國都實施過一段時期的控制生育政策，當政策效果達到和超過預期后，又很快采取了鼓勵生育的政策。
中國自20世紀60年代開始實施計劃生育政策，主要是為了解決當時人口增長過快而社會生產力還較為低下的矛盾。初期政策要求相對寬松，在數量上提倡“一個不少，兩個正好，三個多了”，隨著人口規模以億為單位的迅速攀升和增長率在兩位數上的居高不下，政府從1980年開始采取了“提倡一對夫婦生育一個孩子”的更為嚴厲的獨生子女政策。雖然這一政策在幾年后分城鄉地區進行了微調，允許農村地區第一個孩子是女孩的家庭生育第二個孩子，即“一孩半”政策，但政策基調仍是“普遍一孩”，且一直持續到2016年實施“全面兩孩”生育政策。
有兩個問題困擾著很多人，一是中國的總和生育率自1992年就低于更替水平，為什麼遲至2013年政策才開始趨于寬松化？二是中國已經進入低生育水平國家行列，為什麼仍要實施有數量限制的生育政策，而不是全面放開？
第一個問題涉及政策調整相對于人口形勢的滯后性，主要原因在于人口系統的要素表現具有內外不一的性質。總和生育率低于更替水平只是一種粗略說法，其實質是內在自然增長率小于0，或者凈再生產率小于1，這兩個指標都不為大眾所熟悉，卻是真正體現人口代際間更替水平的指標，反映為母親一代生育的、存活到生育年齡的女兒一代數量已不足以替代母親一代的數量。這兩個指標所反映的代際更替水平是人口發展趨勢的內在表現，與外在由于出生和死亡所引起的人口自然增長及人口規模變化不一定同步，且人口規模越大、受年齡結構影響所產生的慣性就越大，表現為即使內在人口已經負增長，而外在人口數量依然繼續攀升。
正如生育轉變滯后于死亡轉變的原因所揭示的那樣，人們的意識轉變往往落后于現實變化，政策制定更可能基于現實人口情境而非內在人口趨勢。當人口內外趨勢漸趨一致時，政策的調整才更為大多數人認可和接受，而當人們普遍意識到某個人口問題時，這個問題通常已經較為嚴重，此時政策的調整往往偏于滯后。
第二個問題與人口形勢的復雜性和施政的謹慎性密不可分。中國目前面臨著總量壓力與結構挑戰并存的嚴峻人口形勢。
一方面，超過14億的人口總量使中國仍保持世界第一人口大國的地位，總人口框架下的任何一個子人口，如勞動年齡人口、老年人口、流動人口等的總量分別堪比排名世界第三的大國人口總量。因此，人口總量壓力始終存在，就業、養老、管理等諸多難題并存，人口規模與資源環境之間的緊平衡狀態依然持續。
另一方面，隨著人口激增時期的出生隊列陸續進入老年階段，中國老年人口的規模和比例與日俱增，即將進入中度老齡化國家行列，相較而言，近些年的出生人口數量卻不斷縮減，少子老齡化形勢日趨嚴重。
“治大國如烹小鮮”，在如此嚴峻復雜的人口形勢下，中國生育政策的調整，特別是寬松化調整的步伐走得謹小慎微、步步為營，幾乎是走一步、看一步、再探一步。
這也是為什麼自2013年以來政策調整顯得頻繁而至今仍未全面放開的緣由。
生育政策需要配套措施支持以實現目標
生育政策從來不是獨立發揮作用的，需要一系列配套措施的支持。
“調控人口數量，提高人口素質”一直是中國生育政策的核心內容，政策本身更多是做出關于家庭生育數量和質量的提倡或規定，引導育齡夫婦的生育行為方向。在不同時期，調控人口數量的具體表述有所不同，如“提倡一對夫妻生育一個子女”“一對夫婦可生育兩個孩子”“一對夫妻可以生育三個子女”等。此外，還有“晚婚晚育”“優生優育”等提倡性主張。
這些政策的相應配套措施主要體現在三個方面：一是宣傳倡導，二是技術服務，三是獎勵懲罰。
宣傳倡導是為了改變人們的生育觀念，如通過“女兒也是傳后人”“生男生女一樣好”等宣傳口號，糾正和扭轉人們“養兒防老”“男尊女卑”等具有性別傾向性的男孩偏好。
技術服務是提供包括但不限于方便、可及的避孕節育藥具和服務，幫助人們實現生育意愿，如在計劃生育“優質服務”活動（Quality of Care）中遵循避孕節育“知情選擇”原則，通過為育齡夫婦提供必要的和充分的醫學信息，使其在完全理解這些信息的基礎上，了解自身狀況，經過權衡、自愿決定采用適合自身的安全有效的避孕節育方法，以便增強計劃生育服務的可接受性和滿足育齡家庭的生殖保健需求。
獎勵懲罰是通過經濟的和行政的獎懲手段，使育齡夫婦的生育行為盡量符合政策的要求。如過去發放獨生子女費以獎勵響應政策號召自愿終身生育一個孩子、領取了《獨生子女父母光榮證》的夫妻；征收社會撫養費以懲罰那些違反政策數量限制，多生育了孩子的家庭等。
配套措施的目的主要是為了配合生育政策的主要內容，起到保障支持政策順利實施的作用。當生育政策的主要內容隨人口形勢而發生變化時，配套措施或者隨之變化，或者被取消作廢。
如隨著晚婚晚育成為生育水平提升的阻礙因素，提倡適齡婚育的宣傳更合時宜。
在繼續提供優質的、知情選擇的避孕節育服務、滿足育齡夫婦需要的同時，在當前形勢下還應針對生育困難群體開展不孕不育服務。社會撫養費作為一種抑制人們生育意愿的經濟措施，隨著2021年中央《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》中提出“取消社會撫養費、清理和廢止相關處罰規定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤”，已正式退出歷史舞臺。
多措并舉應對低生育水平挑戰
生育率從高水平降到低水平是人類發展的必然方向，也是人類社會在過去近百年間取得的顯著成就，對于適應低死亡水平、高預期壽命，減輕地球資源環境壓力作出了不可磨滅的貢獻。然而，生育率降到更替水平之后，并未如人們原先所預期的那樣停下來，而是不斷繼續下降，形成了新的人口挑戰。
目前，包括中國在內的很多國家和地區都面臨著低生育率的挑戰，如何有效提升生育水平成為各國相互交流和學習的一個重要內容。
從各國經驗來看，應對低生育水平的主要措施包括為家庭提供經濟支持、時間支持和服務支持。其中，經濟支持涉及對嬰幼兒、父母及其家庭的經濟補貼和獎勵，數額不等、期限不一、兼容度不同；時間支持主要體現為針對育齡女性的產假、針對配偶的父親假、針對夫妻雙方的父母育兒假等，適用于生育養育的不同階段和不同需求，時間長短不一、帶薪條件不同；服務支持則針對家庭的育兒需求，提供嬰幼兒托育服務、兒童和青少年課后照料服務等。這些措施的效果并不總是積極的和立竿見影的，與國情、傳統、時機、力度等多因素相關，是目前研究繼續探索的熱點領域之一。
中國在宣布實施三孩生育政策的同時，配套支持措施被提到了前所未有的高度。
與之前生育政策實施中，相應的配套措施相對零散出臺的局面不同，三孩生育政策的實施與一攬子配套措施同時推出，從全生命歷程的視角，將婚嫁、生育、養育、教育納入一體考慮的范疇，內容涉及提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本等，力求緩解家庭生育的后顧之憂。
目前，全國各地正在積極推動普惠托育服務機構的建立，一些地方嘗試開展父母育兒假試點。此外，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除、設立獨生子女父母護理假制度、對計劃生育特殊家庭進行全方位幫扶等正在積極探索過程中。
在某種意義上，三孩生育政策及其配套支持措施的實施帶動了中國社會領域的全面建設，以人民為中心、以民生為導向、以滿足群眾多元化生育需求為抓手，將在以往經濟發展過程中相對被忽略的、逐漸被積累的社會發展的短板一并補齊。
這些努力將有助于推動實現適度生育水平，促進人口長期均衡發展，并為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實基礎和持久動力。
在應對低生育水平挑戰時，需要特別關注青年重點人群的婚育意愿及其需求。
全面兩孩生育政策實施效果顯示，2016年以來第二個孩子的生育數量和生育率都有所提升，說明政策本身行之有效。出生人口總數和總和生育率不升反降的主要原因是第一孩的出生數量和生育率下降更快，超過了第二孩的上升幅度，帶動生育水平整體下行。由于生育行為具有序次性，生育第一孩是生育后續孩子的基礎，而不同孩次生育主體對應著不同出生隊列的育齡人群。響應二孩政策積極生育的多是70后和部分80后人群，更晚出生隊列的青年卻普遍表現出對婚育的低興趣甚至無興趣。
雖然婚育推遲可以在一定程度上解釋一孩生育率的低迷，但婚育過度推遲甚至不婚不育則不僅影響時期生育率，還會降低終身生育水平，長期持續下去將嚴重影響代際更替和人口可持續發展。因此，三孩生育配套措施從關心青年婚嫁出發具有重要意義。除了實施一系列經濟和服務措施外，推崇“有愛有后代”的理想家庭模式對于重塑生育觀念和生育文化也十分必要，多措并舉以應對低生育水平挑戰。
（作者為中國人民大學人口與發展研究中心副主任、教授，編輯：朱弢）
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